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mercoledì 12 giugno 2013

La fine del mito del "buco" nei conti pubblici: la "relazione di inizio mandato", tra opportunità e minacce


Con i ballottaggi di domenica 9 e lunedì 10 giugno scorsi si è conclusa (con l'eccezione del ritardo "a statuto speciale" della Sicilia) la tornata elettorale amministrativa.
Si è trattato di una tornata importante, con 719 comuni (l'8,9% del totale degli enti) chiamati alle urne (di cui 528 appartenenti a Regioni a statuto ordinario e 191 a Regioni a statuto speciale). Tra questi, 7 comuni con più di 100 mila abitanti (Roma, Catania, Messina, Brescia, Siracusa, Vicenza e Ancona) e 21 capoluoghi di Provincia (di cui 2 capoluoghi di Regione).
Una tornata elettorale che, al di là di ogni considerazione di ordine politico, segna comunque l'inizio di una nuova era. I 719 nuovi sindaci che, fra qualche giorno, presteranno il loro giuramento, infatti, si troveranno a "fare i conti" con le amministrazioni di cui assumeranno il governo con un approccio del tutto nuovo, imposto dall'articolo 4 bis del D.Lgs 149/2011 (articolo introdotto nel nostro ordinamento dal famoso D.L. 174/2012, ovvero dal decreto sul pre-dissesto).
"Fare i conti con l'amministrazione", si noti, in senso letterale, dal momento che, nel contesto normativo attuale, questa espressione è molto più di un modo di dire.

I nuovi adempimenti previsti dall'articolo 4 bis del D.lgs 149/2011

L'articolo in questione recita:
Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell'unità economica e giuridica della Repubblica e il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, le province e i comuni sono tenuti a redigere una relazione di inizio mandato, volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento dei medesimi enti.
La norma, molto sintetica (soprattutto se presa in sè e senza il riferimento, a parere di chi scrive, imprescindibile al precedente articolo 4), istituisce quindi un nuovo adempimento (che troverà applicazione per la prima volta proprio con questa tornata elettorale) e rappresenta per i sindaci neo-eletti una opportunità, ma anche una minaccia.
Tali 719 sindaci, infatti, dopo essersi accomodati sulla poltrona del primo cittadino (non troppo comoda in tempo di crisi), dovranno sostanzialmente compiere una sorta di due diligence sui conti del comune per verificarne lo stato di salute finanziaria e patrimoniale, nonché lo stato di indebitamento.
Il comma 2 del medesimo articolo 4 bis, poi, specifica l'obbligo: la relazione di inizio mandato va prodotta "entro il novantesimo giorno dall'inizio del mandato" (leggi, ragionevolmente, dalla data di proclamazione), deve essere "predisposta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale" e deve essere “sottoscritta ... dal sindaco”.

La relazione di inizio mandato: tra opportunità e pericoli

Questa relazione avrà sicuramente un primo effetto di natura "comunicativa", ponendo immediatamente fine alla "retorica" del “buco nei conti” e della “pesante eredità” che ha accompagnato nel passato molti avvicendamenti amministrativi (il più significativo dei quali è stato quello al Comune di Roma nel 2008, allorquando l'allora neo-sindaco Alemanno riuscì addirittura a lucrare una legge speciale).
Insomma, non sarà più possibile andare avanti per anni giustificandosi con l'adagio (usato ed abusato ad ogni livello politico-amministrativo) del “chi è venuto prima di noi ci ha lasciato un buco nel bilancio”.
Se il buco sussiste, va rilevato entro 90 giorni. Firmata la relazione di inizio mandato, si volta pagina e tutto, ma proprio tutto, diventa responsabilità del sindaco neo-eletto il quale, per altro, a mente dell'ultimo periodo del secondo comma, “sulla base delle risultanze della relazione medesima …, ove ne sussistano i presupposti, [può] ricorrere alle procedure di riequilibrio vigenti”.
Se quindi il nuovo adempimento è sicuramente un'opportunità preziosa di trasparenza e chiarezza, esso diviene anche un atto di responsabilizzazione estrema dei nuovi sindaci che, in un certo senso, stabilisce una sorta di spartiacque amministrativo, ripartendo in maniera chiara ed inequivoca l'attribuzione dell'onere di dimostrare di aver “ben amministrato”. La relazione di inizio mandato, insomma, potrebbe (in metafora) essere paragonata alla ben nota formula di rito “chi ha qualcosa da dire, parli ora o taccia per sempre”.
Sul punto, va inoltre segnalato che, a testimonianza della portata “responsabilizzante” di tale relazione (sia sotto il profilo amministrativo, che sotto il profilo contabile, erariale e patrimoniale) militano diversi ordini di considerazioni:
  1. innanzitutto la circostanza che l'articolo 4 bis si trova nel Capo I del D.lgs 149/2001, ovvero nel capo rubricato “meccanismi sanzionatori
  2. in secondo luogo, la constatazione che la norma (anche in ragione della ben nota necessità di non contrastare con l'autonomia regolamentare degli Enti e di essere in regola con i limiti di “costituzionalità” discendenti dal vigente Titolo V della Carta) è stata adottata “al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il respetto dell'unità economica e giuridica della Repubblica e il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa”, tutte materie che, come è evidente, rientrano nel giudizio della Corte dei Conti e che sono suscettibili di determinare la fattispecie del danno erariale
  3. in terzo luogo, la circostanza che questo nuovo provvedimento sia stato creato dal c.d. decreto sul pre-dissesto (il DL 174/2012) e che si leghi proprio a tale procedura di riequilibrio finanziario (oltre, ovviamente, che alla procedura del dissesto): come è noto, il legislatore nazionale è stato costretto a “creare” la procedura di riequilibrio decennale su insistenza di alcuni comuni che lamentavano enormi difficoltà ad attuare l'azione amministrativa in ragione di problematiche finanziarie pregresse, determinando così una significativa “incertezza” in merito alle eventuali responsabilità circa lo stato di difficoltà dell'Ente; ebbene, potrebbe affermarsi che il legislatore, nel concedere una extrema ratio per evitare un dissesto che sarebbe stato difficile da addebitare, abbia pure voluto evitare che questa situazione si ripetesse, introducendo un meccanismo capace di fissare un termine preciso per separare le responsabilità di un'amministrazione dalle responsabilità di quella successiva

I rischi per i nuovi sindaci

Quanto analizzato fin ora evidenzia con chiarezza che la “relazione di inizio mandato” è molto di più di un mero adempimento burocratico e, a tutela degli amministratori entranti, deve essere affrontata in maniera particolarmente consapevole, anche perchè la prima applicazione presenta alcune peculiarità che non possono essere trascurate.
In primo luogo, la mancanza, frequentissima, del necessario e previsto precedente logico-amministrativo.
La norma, infatti, sembrerebbe configurare la citata “relazione di inizio mandato” come una sorta di verifica e validazione di un'altra relazione (prevista dal precedente articolo 4): la “relazione di fine mandato” che il sindaco uscente avrebbe dovuto predisporre e pubblicare entro i 90 giorni precedenti la data delle elezioni.
Nella sostanza, quindi, il legislatore del D.Lgs 149/2001 avrebbe inteso creare un momento di reale e informato confronto tra l'amministrazione uscente e quella entrante, fino a questo momento realizzato solo in occasione della (spesso molto formale) “verifica straordinaria di cassa” prevista dall'articolo 224 del TUEL.
Secondo il combinato dell'articolo 4 e dell'articolo 4 bis, infatti, il vecchio sindaco avrebbe dovuto certificare, andando via, lo stato di salute del Comune ed il nuovo sindaco avrebbe dovuto verificare che quanto dichiarato dal predecessore corrispondesse al vero.
Tuttavia, con la scusa della mancata adozione del decreto del Ministero dell'Interno riguardante lo “schema tipo” per la relazione di fine mandato (comma 5 dell'articolo 4), molti, anzi moltissimi sindaci uscenti non l'hanno né predisposta, né pubblicata (tema questo, su cui pure i neo-eletti dovranno intrattenersi: infatti, (1) dal momento che la norma prevedeva l'obbligo di redazione anche in caso di mancanza del decreto e (2) dal momento che la medesima norma prevedeva anche una sanzione pari al 50% dell'indennità/retribuzione del sindaco e del responsabile finanziario/segretario comunale inadempiente per un periodo di tre mesi -comma 6-, (3) la nuova amministrazione, nel caso in cui tale decurtazione non sia stata operata, dovrebbe provvedere al recupero delle somme).
In conseguenza, nella stragrande maggioranza dei casi, i 719 sindaci neo-eletti dovranno verificare qualcosa che non è stato in precedenza certificato da nessuno, trovandosi di conseguenza a dover assumere da soli la responsabilità della completezza e dell'esaustività dell'analisi.
Esaustività e completezza da garantire per altro:
  • attraverso l'ausilio del medesimo responsabile finanziario (“protetto” dalla quasi inamovibilità introdotta dal DL 174/2011) che svolgeva tale funzione anche prima delle elezioni , il quale, paradossalmente, si troverà a dover giudicare se stesso
  • in assenza di uno schema di analisi da seguire (non essendo espressamente previsto alcuno schema tipo per la relazione di inizio mandato e potendosi quindi riferire solo in via orientativa all'ormai emanato decreto ministeriale per la relazione di fine mandato)

Una conclusione a mo' di consiglio

Insomma, non può non concludersi che la “relazione di inizio mandato” rischia di rivelarsi una prova ben più ardua ed impegnativa di quanto potrebbe apparire a prima vista, una prova che, per altro, potrebbe finire direttamente sotto gli occhi dei cittadini (dal momento che è possibile ritenere, in via analogica ed estensiva di quanto previsto all'articolo 4, che anche questo documento sia soggetto quantomeno all'obbligo di pubblicazione sul sito istituzionale).
Bene farebbero i sindaci a non sottovalutarlo e a dotarsi delle competenze necessarie a supportare se stessi ed i rispettivi responsabili finanziari nella redazione di un documento il più completo ed accurato possibile.
Come detto ne va della buona amministrazione, della trasparenza e dell'affidabilità; ma di mezzo potrebbe esserci anche un non indifferente tema di responsabilità amministrativa.

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